끝나지 않은 철도 구조개혁- 상하분리를 중심으로 한 평가와 향후 정책방향 -

초록

2015년 출범하는 수서발 KTX 운영과 관련하여 운영권을 민간에 위탁하여 경쟁체제를 도입함으로써 철도구조개혁을 완성해야 한다는 정부입장과 경쟁체제 도입이 결국 실패로 돌아갈 수밖에 없으므로 철도시설과 운영의 분리체계를 통합해야 한다는 코레일의 입장이 서로 상반되고 있다. 논의의 핵심은 철도의 상하분리 정책을 제대로 완성해서 철도구조개혁의 당초 목적을 달성할 것인가 혹은 미완의 시도로 그치거나 중단해야 할 것인가라는 문제라고 할 수 있다. 유럽을 중심으로 도입된 상하분리 정책은 철도의 건설과 관리를 중심으로 한 시설과 열차운행을 중심으로 한 운영을 분리하여 운영부문에서는 신규사업자의 진입과 경쟁이 가능하도록 하자는 철도구조개혁 방안이다. 우리나라가 2004년에 구 철도청을 철도공단과 코레일로 분리한 이유도 상하분리 원칙을 받아들인 결과이다. 그럼에도 불구하고 그간 철도의 상하분리에 대한 이론적 논의가 많지 않았을 뿐 아니라 그 효과에 대한 경험적 연구도 매우 부족한 실정이다. 이에 본 연구에서 우리나라의 철도 상하분리가 효율성 측면에서 어떤 결과를 가져왔는지 경험적으로 분석하기 위해 자료포락분석을 통해 국제비교를 시도한 결과 상하분리 도입 이전과 이후 모두 상대적으로 높은 수준의 효율성을 달성하고 있는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 상하분리가 효율성을 저해하기 때문에 재통합해야 한다는 주장이 타당하지 않음을 반증하지만, 완전한 상하분리가 효율성을 더 높여줄 것이라는 것을 입증하기도 어려운 것으로 보인다. 다만 높은 수준의 효율성이 독점체제의 유지에 의한 것이므로 상하분리의 본래 목적인 경쟁체제를 도입함으로써 단순한 비용효율성이 아니라 서비스의 질적 수준을 제고할 수 있는가에 대해 지속적으로 검토할 필요가 있다는 제한적인 시사점을 제공한다.

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